【核心提示】2011年长江流域中下游的大旱具有重要警示意义，它标志着旱灾已由北方传统干旱地区向长江流域的丰水地区蔓延。如果说华北和西北大旱受黄河断流影响较大，而长江流域的水源则是非常丰富的，水利设施也非常完备。这说明，长江流域的干旱并非缺乏水源，也非缺乏水利工程，而是由水利治理失效所致，是一种治理性干旱。

　　近年来我国旱灾频发，2006年川渝大旱，2009年华北大旱，2010年西南五省大旱，2011年长江中下游大旱。其中，2011年长江流域中下游的旱灾最为引人注目，这一区域是典型的鱼米之乡，水源丰富，水利设施完备。我国旱灾已经出现由华北传统干旱地区向南方丰水地区蔓延，从局部性干旱向全局性干旱演变的趋势。在主流观点看来，长江流域的旱灾是水利建设投入不足所致，属工程技术性干旱。在笔者看来，长江流域的旱灾不仅是所谓的工程技术性干旱，也是水利治理失效导致的治理性干旱，治理因素较之于建设、投入因素更为重要。

　　农田水利问题不仅是建设问题

　　税费改革启动后，我们对湖北省沙洋县的农田水利治理进行了长期跟踪调查，调查发现，当前农田水利建设面临的问题主要是两个滞后，一是农田水利基础设施建设滞后，二是农田水利治理滞后。税费改革以来的农田水利建设只解决了第一个滞后问题，而没有解决第二个滞后问题。

　　税费改革以来，尤其是2005年以来，国家着手建立农田水利建设新机制，中央各部委的涉农项目中均包含农田水利建设内容，农田水利基础设施建设成为国家提高农业综合生产能力的一个主要着力点。中央和地方政府先后出台了一系列措施加大水利投入，如民办公助、水库除险加固、农业综合水价改革及其配套、小型农田水利建设重点县项目等。农田水利建设长期投入不足的问题得到极大缓解。

　　在2010年12月召开的中央农村工作会议上，讨论了关于加快水利改革发展的决定，该决定随后成为2011年的中央一号文件，提出用5―10年的时间从根本上扭转水利建设滞后的局面，未来10年内的水利投资总额将达到4万亿元。从国家水利投入的角度来看，农田水利的重要性被提高到前所未有的高度，这极大地促进了农田水利建设。

　　国家加大农田水利基础设施建设迅速改变了农田水利建设落后的局面。但是从实际实施情况来看，存在只注重建设，而不注意治理体制改革等弊端，投入很难真正起作用。

　　治理性干旱，是指由水利治理失效造成的干旱，具体表现为统筹灌溉的解体、基层组织的弱化以及市场失灵等因素，导致水利设施无法发挥效益，农民有水用不上。主要表现在如下方面。

　　农户自建水利设施应与大中型水利系统相衔接

　　以奖代补式的投入致使小型水利设施脱离大中型水利系统。因以奖代补措施是直接针对农户的，由于基层组织的解体，农户无法组织起来建设遍布农田的水利灌溉网络，财政下拨的资金大多用于发展私人堰塘和打井，因此以户为主体的农田水利基础设施建设容易与农田水利系统脱节。

　　从2006年开始，沙洋县实施以奖代补项目，对农民自发投资建设的小型农田水利设施，经验收合格后给予一定比例的奖补。每个乡镇每年有40万元左右的资助额度，此举大大调动了农民投资兴建小型水利设施的积极性，农户纷纷投资挖万方大堰，整修渠道。如沙洋县农民投资最多的是打井，一口井需5000―10000元的成本，最近几年，农户打井的数量急剧增长，一个乡镇就打了近5000口井。但小型自建水利设施的利用，却使沙洋县农民从漳河水库的放水量急剧减少，很多村庄相继退出了漳河灌溉系统，公共渠道荒废，漳河灌溉系统节节萎缩，大中型水利设施使用陷入困境。该项目没有从根本上解决目前的农田水利治理困境，反而加剧了农田水利系统的撕裂。

　　项目制水利设施建设脱离乡村实际

　　现阶段的农田水利基础设施建设缺乏统一的科学规划。国家政策鼓励多渠道筹资建设水利基础设施，国土、财政、农业、水利等部门都争相建设水利项目，但各部的项目之间却缺乏协调，且脱离乡村治理和乡村社会实际，很难操作。这是目前基础设施建设的一个突出问题。

　　税费改革后，国家对农田水利的投资均以项目形式下达，先由地方政府写出申请报告，然后向水利部门及其他涉农部门提出申请，最终将项目实施地点落实在本辖区内。在项目实施过程中，水利部门及其他有项目的部门作为项目业主，通过招投标的形式对社会公开发包；而地方政府则做好协调工作，确保项目在当地的顺利实施。项目完成后，由监理单位验收，由项目主管单位交给地方政府管理使用。

　　从整个项目建设的流程来看，项目建设高度技术化和封闭化，一般群众无法参与进来。在项目建设中，水利部门是业主，承包方负责建设，地方政府积极申请，负责协调工作，而作为项目的直接受益者和需求方的农民，则完全没有参与。项目制主导的建设将农民排除在水利建设之外，可能导致建成的农田水利设施脱离农民群众的实际需求，无法充分发挥效益，妨碍农业综合生产能力的提高。

　　国家将水利建设滞后的原因主要归结于投入不足，过于重视资金投入和项目建设，忽视了农田水利组织、管理机制的改革和创新，从而导致农田水利建设的巨额投资不能充分发挥效益。

　　2011年长江流域中下游的大旱具有重要警示意义，它标志着旱灾已由北方传统干旱地区向长江流域的丰水地区蔓延。如果说华北和西北大旱受黄河断流影响较大，而长江流域的水源则是非常丰富的，水利设施也非常完备。这说明，长江流域的干旱并非缺乏水源，也非缺乏水利工程，而是由水利治理失效所致，是一种治理性干旱。治理性干旱的出现，要求我们调整思路，从治理的角度重塑农田水利灌溉系统，以破解当前农田水利治理之困境。一要完善水利项目投资方式，提高农民的参与程度；二要加强水利规划，协调好大中小型水利设施之间的相互配合；三要强化基层水利管理部门的职能，发挥乡镇水利服务中心在水利建设和管理中的作用；四要依托群众自治组织，发挥村组干部的作用，使水利建设更加契合农村的实际需要。